摘要：老年教育购买服务是解决目前老年教育服务提供中供需矛盾突出的重要政策工具。本文以上海市为例，基于史密斯政策执行模型，对老年教育购买服务从政策实施的背景、政策的目标与价值取向、政策执行机构、政策执行环境、目标群体等方面进行了阐述与分析，旨在总结上海市“十三五”期间老年教育购买服务政策执行的成功经验与存在问题，为“十四五”老年教育购买服务相关政策的完善提供实践分析依据。
关键词：购买教育服务;政策分析;史密斯政策执行模型
老年教育是促进老年人老有所学、老有所乐的重要途径。2019年国务院办公厅颁布的《关于推进养老服务发展的意见》(国办发〔2019]5号)中明确提出，要大力发展老年教育，建立全国老年教育公共服务平台，鼓励各类教育机构通过多种形式举办或参与老年教育，推进老年教育资源、课程、师资共享。2016年我国发布的《老年教育发展规划(2016-2020年)》提出要“激发社会活力，继续探索和完善政府购买服务机制，引导社会力量积极参与，带动相关产业发展。充分激发市场活力，推进举办主体、资金筹措渠道的多元化，通过政府购买服务、项目合作等多种方式，支持和鼓励各类社会力量通过独资、合资、合作等形式举办或参与老年教育。”向民办培训机构等社会力量购买服务正在成为破解老年教育“一座难求”、更好地满足老年人终身学习需求的重要途径。上海市、北京市、广州市、杭州市等均在探索如何通过购买服务更好地为老年人提供优质、便捷的教育服务。本文以上海市为例，基于史密斯政策执行模型，对老年教育购买服务进行政策分析，旨在总结上海市“十三五”期间老年教育购买服务政策执行的成功经验与存在问题，为“十四五”老年教育购买服务相关政策的完善提供实践分析依据。
一、老年教育购买服务政策实施的可行性与必要性
我国已进入老龄化社会，老年教育“一座难求”，供需矛盾日益突出，这一问题近年来引起了社会的广泛关注，各地正在积极探索解决这一难题，让老年人老有所学、老有所乐，更有幸福感、安全感和获得感。上海、北京等省市通过向社会力量购买服务，引导企业、社会组织等参与老年教育服务的提供。
(一)供需矛盾突出是老年教育购买服务政策实施的内在逻辑
教育问题是教育政策的逻辑起点，一项教育政策出台的初衷是为了解决某个教育问题。购买服务作为一种政策工具，应用于老年教育事业中要解决的主要政策问题是当前老年教育供需矛盾日益突出。根据第一七次人口普查数据，我国60岁以上的人口有26402万，占人口总数的18.7%(其中65岁以上19064万，占13.5%)，比2010年上升5.44%。老年人口的快速增长带来老年人精神文化需求的快速增长，老年群体的终身学习需求呈现多元化、多层次的特点。不同年龄段、不同层次的老年群体有不同的学习需求，对当前老年教育的学位数量与机构规模，对老年教育的学习内容、学习方式、师资水平等均提出不小的挑战。在老年教育供给上存在城乡差距较大、资源配置失衡、水平质量不高、市场推进缓慢等困境与问题，需要深化供给侧改革。2018年上海市徐汇区教育局对区域内老年教育学校进行了调研，发现场地、课程、师资等资源短缺是制约目前区域内老年教育发展的主要矛盾。
老年人对老年教育高质量、丰富便捷的学习需求，对政府的老年教育治理能力和老年教育资源配置提出了巨大的挑战。因此，鼓励、吸引社会力量以购买服务、项目合作等方式参与到老年教育事业发展中来，向市民提供优质、便捷、灵活的终身学习服务成为发展老年教育事业的重要渠道。
(二)相关政策的出台完善是老年教育购买服务的现实条件
老年教育购买服务是为了更好地满足老年人的学习需求，解决老年教育供需矛盾突出的政策问题。但解决这一政策问题，购买服务并不是唯一的解决办法，更重要的是，老年教育购买服务政策的实施还需要相关政策的支持与保障。
政府购买服务相关政策文件的出台与完善为老年教育购买服务政策的试点实施提供了政策支持与政策保障。2013年国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称为《指导意见》),2019年通过的《政府购买服务管理办法》对2014年的《政府购买服务管理办法》进行了完善和修订，对购买主体、承接主体进行了清晰的界定，强化了政府购买服务的绩效管理，针对实践中出现的新问题、新情况进一步规范和加强政府购买服务管理。另一方面，终身教育、老年教育的相关政策文件中明确规定可通过购买服务来促进老年教育事业的发展。2016年颁布的《关于进一步推进社区教育发展的意见》《老年教育发展规划(2016-2020年)》等政策文件均明确提出鼓励社会力量参与终身教育，通过购买服务、项目合作等多种方式促进老年教育的发展。
(三)承接主体具有专业优势使购买服务具有可行性
老年教育购买服务政策的实施在相关政策支持与保障的大背景下，不仅要有购买方的现实需求，还需要市场中有众多的承接方回应购买需求，具备承接老年教育服务提供的能力。老年教育购买服务有两个主体:一是购买主体，即购买方;一是承接主体，即提供服务方。目前老年教育服务承接主体的类别主要有以下几类:一是企业，如上海老上海茶馆有限公司与黄浦区社区学院、上海黄浦区茶文化协会等协同参与黄浦区茶文化协会老年教育社会学习点的建设工作;二是在民政部门登记注册的民办非企业单位、社会团体等非营利性社会组织，如上海市普陀区凤翼社区公益发展中心作为一家慈善性、公益性的民办机构，承担区域内包括老年人在内的多种学习活动等。
无论是哪一类承接主体，在老年教育服务提供方面均需具备一定的专业优势:有场地供老年人开展学习活动或具有丰富、优质的课程资源或专业的师资等。承接主体具有的这些专业服务优势正好是政府举办的老年教育机构所短缺的，双方的供需互补使老年教育购买服务有了可行性。以民办培训机构为例，作为市场中自负盈亏的主体，民办培训机构根据消费者的需求敏锐地调整和供给培训课程的意识较强，一些民办培训机构办校已十几年，在一些专业课程和师资方面非常有竞争力;另一方面，民办培训机构的工作时间主要在周末或工作日晚上，工作日的白天场地、师资是空闲的，使提供老年教育服务具有了可能性和可行性。
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二、史密斯政策执行模型概述与研究设计
老年教育购买服务即政府相关部门或承担老年教育功能的事业单位与企业、社会组织等承接主体签订契约(合同)，根据承接主体所提供老年教育服务的质量评估，向其支付全部或部分费用，目的在于向老年人提供优质、高效、便捷的老年教育服务。伴随我国老龄化程度的不断加深，老年教育服务的供需矛盾将长期存在并日益迫切，通过购买服务等多种政策工具向老年人提供老年教育服务成为“十四五”乃至很长一段时间解决我国老年教育供需矛盾的重要途径。老年教育购买服务目前在上海等一些地方的实践探索总体上仍然处于起步阶段。基于史密斯政策执行模型对老年教育购买服务进行政策分析，对于完善老年教育购买服务相关政策，推进老年教育购买服务的政策完善和实践探索具有重要意义。
(一)史密斯政策执行模型
政策学家T·B·史密斯是美国较早研究政策执行模型的学者，他指出，在大多数政策中隐含了一个假设，即政策一旦被制定出来就会被实施;这一假设对于许多国家制定政策是无效的，原因在于制定出来的广泛而全面的政策，往往因政府官僚机构缺乏执行能力而无法执行;利益集团、反对党和相关的个人团队往往试图影响政策的执行，而不是政策的制定。他提出政策执行过程模型分为四个部分:①理想政策:即决策者试图诱导的理想化的互动模式;②执行机构:执行组织负责执行该政策，通常是政府机构的一个单位;③目标群体:即需要根据政策调整新互动模式的人群;④环境因素:即可能被影响或影响政策实施的因素。该政策执行过程模型的优点在于关注政策的执行机构、目标群体和环境因素对于政策执行的影响，将政策执行中众多可能影响政策执行效果的因素进行维度划分，模型结构清晰，可操作性强。对老年教育购买服务政策实施进行分析，目的在于以此政策分析模型为分析框架，阐述目前老年教育购买服务的实践形态，对政策执行过程进行分析，以挖掘目前政策执行过程中各主体的态度与执行力、政策执行的价值导向与实施偏差等，并在此基础上针对老年教育购买服务提出对策建议。
(二)老年教育购买服务政策执行分析的框架思路
为更好地了解和掌握目前老年教育购买服务的现状与问题，笔者搜集查阅了上海市老年教育购买服务、老年教育社会学习点的相关文献资料与政策制度文本，访谈调研了3名教育行政部门负责人、10余名企业、社会组织等承接主体负责人、20余名老年教育机构学员等。在此基础上，依据史密斯政策执行模型，从政策本身、政策执行机构、政策执行环境、目标群体等四个方面对老年教育购买服务政策的执行展开分析。
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三、老年教育购买服务政策执行分析
(一)政策目标与价值导向分析
老年教育购买服务可分为单项购买和综合购买，单项购买是指购买老年教育的场地或师资或课程等;综合购买是指购买老年教育的几项服务，综合购买比较典型的案例是上海市设立老年教育社会学习点。“老年人社会学习点是充分整合辖区内优质教育资源，在部分场馆、培训机构中利用空闲时间向老年人开放学习场所，以多种形式向社区老年人提供课程、培训、讲座等教育服务”;无论是单项的还是综合的老年教育购买服务，其根本目的是为了解决老年教育供给侧场地不足、师资不足和课程不足，解决老年教育“一座难求”，更好地满足老年人日益增长的多元化的终身学习需求。
现代教育政策价值选择应追求的基本价值目标有以人为本、分权、教育平等、效益优化、可选择性与多样化。在老年教育购买服务政策中，为了向每一位有学习需求的老年人提供高质量的多样化的老年教育服务，解决当前老年教育服务中的供需矛盾问题，以向社会组织、企业购买服务的方式来引进高质量的老年教育资源、课程等，丰富老年教育的课程，引入更多老年教育的优秀师资等，充分体现了教育平等、公益性、以人为本的政策价值。
(二)执行机构分析
在老年教育购买服务中涉及三个主体，即购买主体、承接主体和服务主体。购买主体，即购买方;承接主体，即提供服务方;服务主体，即服务的群体。在民事法律上，购买主体和承接主体之间存在独立而平等的“购买”关系。双方通过一定的契约(合同)明确各自的权利和义务，契约签订后，双方形成购买关系，并进入老年教育购买服务的政策实施阶段。
1.对购买主体性质的追问与反思
各地区老年教育购买服务的购买主体各不相同，在机构性质上差异较大。目前老年教育服务的购买主体大致有两类:
一类是政府相关部门，比如，某市某区公布的政府购买服务的清单中关于城乡社区“微民生大服务”项目中，在扶老类一精神文化一学习教育服务中，可向社会购买面向老年人的健康适宜、形式多样的学习培训，在此案例中，明确是政府相关部门作为购买主体，此类型老年教育购买服务可称为老年教育政府购买服务。
一类是执行老年教育功能的事业单位，例如区老年大学(社区学院)、街镇社区学校(成人学校)等。比如，上海市徐汇区教育局、徐汇区华径镇社区(老年)学校与民办培训机构、社会组织等签订合作协议，设立老年教育社会学习点，向老年人提供教育服务。’在此案例中，建立老年教育社会学习点，是社区学校与民办培训机构签订协议，虽然区教育局支持并参与了社会学习点的建立过程，但契约中明确社区学校为购买主体。按照2019年通过的《政府购买服务管理办法》中关于购买主体的规定，社区学校向民力、培训机构购买教育服务，并不能称为“政府购买教育服务”。
无论是政府相关部门还是承担老年教育功能的区老年大学等，均是老年教育购买服务政策的执行主体。对于购买主体而言，实施有效的老年教育购买服务需具备以下条件:一是要有完善的政策制度保障;二是形成一套行之有效的过程管理机制;三是政府部门或区老年大学管理人员具备购买服务的相关能力。购买服务的目的在于向公众提供高质量的老年教育服务，如果不能有效对老年教育服务供给的过程加强管理与评估，则会背离购买服务的初衷。比如，上海市老年教育社会学习点政策始于2016年，在政策实施过程中，不断探索和完善相关的政策制度:形成《上海市老年教育社会学习点建设指导标准》，以标准明确社会学习点的承接主体条件;制订《上海市老年教育三类学习点建设工作调研方案》《上海市老年教育三类学习点建设工作流程》等文件，明确社会学习点建设的工作流程;引入第三方评估组织或区域老年教育专家对社会学习点开展区级评估或年审，加强对社会学习点的指导与规范管理。
2.承接主体提供老年教育服务的优与劣
如前所述，老年教育购买服务的承接主体主要包括企业、社会组织等类型。值得一提的是，培训机构参与老年教育服务的提供存在两种情况:一是非营利性培训机构参与老年教育服务的提供，比如，民办非企业单位性质的徐汇区博学科技进修学校针对老年人的学习需求开设了旅游英语、插花、工笔画等课程，以快乐教育为原则，为老年学员提供服务;二是营利性培训机构参与提供老年教育服务，比如上海市老年教育师资培训中心委托上海小白鸽舞蹈团承办“2019-2020年上海市老年舞蹈教育师资培训(初级)”等。在目前的老年教育购买服务实践中，非营利性培训机构举办老年教育社会学习点、参与提供老年教育服务的比例更高。
无论是营利性还是非营利性的社会组织，参与老年教育服务的提供均具有以下几个特征:第一，有参与老年教育服务提供的意愿。在调研中，当问及为什么愿意参与到老年教育服务提供中来时，一些民力、培训机构负责人表示，目前提供老年教育服务对于培训机构而言基本是一种公益性的服务;有些课程和班级也会出现招的老年学员人数越多培训机构需要补贴的费用越高的情况。但作为机构而言，愿意在力所能及的情况下承担起一份社会责任，做一些公益性的服务。而且机构的师资、场地在工作日工作时间大多处于闲置状态，参与到老年教育服务的提供中来，也可以将这些闲置的师资与场地利用起来。通过老年教育服务的提供，与政府部门建立起良好的合作关系，在社会上树立起良好的机构形象，可谓一举数得。第二，参与老年教育服务提供的产品优势与服务优势。什么样的机构会成为老年教育购买服务的承接主体，一个重要的条件就是可以提供满足老年人学习需求的课程，如一些艺术类培训机构向老年人提供丰富多彩的书画课程、器乐课程、舞蹈课程、合唱声乐课程等。
但承接主体在提供老年教育服务的过程中也出现了一些问题:第一，提供老年教育服务的准备不足。具有课程、师资或场地优势的企业或社会组织，在内容、人员上无疑是具有优势的，但由于老年学员这一服务对象具有特殊性，如何将这些服务和产品以科学有效的方式传递、表达给老年学员，这需要承接主体作充分的准备。比如，如何根据老年人的身体条件、老年人的学习特点提供课程与学习活动;如何做好学习活动中的安全预案，一旦发生老年人在学习中突发疾病、摔跤等情况能及时给予应对和处理等;第二，企业、社会组织的专业服务优势与老年教育本身要求之间的“跨界融合”和有效衔接需在实践中进一步探索与磨合。对于企业、社会组织而言，可能不熟悉、不了解老年教育的基本规律以及老年人的身心发展特点和他们的学习需求等，因此如何有效地、科学地向老年人提供专业、高质量的老年教育服务还需在实践中进一步磨合与探索。
(三)老年教育购买服务政策执行环境分析
1.企业、社会组织提供老年教育服务的潜力巨大但目前参与数量和内容有限
各种类型的社会组织、企业等蕴含着丰富的老年教育服务资源，但目前各类企业组织、社会组织参与老年教育服务提供的机构数量较少，内容范围较小;在参与程度上基本属于试点探索和初步合作阶段。目前企业、社会组织等承接主体参与数量与内容有限的原因，主要有以下几方面:
一是没有参与的意识与意愿。老年教育是公益性事业，大多数企业和社会组织并没有视提供老年教育的资源与服务为机构应承担的社会责任，并没有参与的意识与意愿。二是有参与的意愿，但参与的积极性、主动性不高。调研中，一些企业、社会组织负责人表示，他们愿意回馈社会、服务社会，向老年人提供他们擅长的课程服务等，但目前作为老年教育社会学习点，在运行过程中，通过购买服务的方式给予社会组织的经费并不足以支付老年教育服务的全部开支。因此，一些企业是以企业的利润来补助老年教育服务过程中经费不足的部分，但面临的主要问题是，招生老年学员的人数越多，服务的范围和数量越多，意味着企业或社会组织补贴的数额也越多。那么可能出现的问题是，如果未来企业的利润下降或市场发展环境不好时，就没有能力持续而稳定地来提供老年教育服务。
2.老年教育购买服务政策支持导向明确但具体保障与实施政策不完善
导致企业、社会组织参与提供老年教育服务的意愿不强、积极性不高的另一个主要原因是:虽然老年教育购买服务政策支持引导的导向明确，但具体实施与保障的政策措施还不完善，市场中缺乏有效引导、鼓励、激励企业、社会组织参与老年教育服务提供的具体政策举措。具体体现在:第一，国家相关购买公共服务的政策制度规定了购买服务的基本要求和底线，但教育服务、老年教育服务有其特殊性。承接主体的资质、购买的方式与流程、购买的具体内容等还需要在实践中进一步明确和完善。第二，目前老年教育购买服务大多是通过项目制，购买主体与承接主体签订合同来实现的。项目制推进的优点是项目任务明确，操作比较灵活，依据项目目标的绩效评估更加清晰;缺点在于对老年教育购买服务缺乏长期规划，政策实施的稳定性无法保障。
(四)目标群体分析
2019年上海市享受老年教育社会学习点服务的老年人达到93万人次以上。目前在老年教育社会学习点学习的人数并不多，笔者对某区社会学习点的老年学员从以下几个方面进行了调研:
1.进入老年教育社会学习点进行学习的原因
受访者进入老年教育社会学习点的原因主要有:第一，政府举办的市老年大学、区老年大学等老年教育机构招生人数有限，未报上名，因此选择在老年教育社会学习点进行学习;第二，老年教育机构中没有学员想学的课程，有的学员在老年大学上过书画的基础课程后，想继续提高性地进行相关学习，因此选择了老年教育社会学习点;第三，还有的学员是因为所在的社会学习点离家非常近，来参加学习活动非常便捷，同时这里的收费和老年大学差别不大。
2.对企业、社会组织提供老年教育服务的评价
调研发现，由于上海市各区对于老年教育社会学习点的管理逐步规范，比如老年教育社会学习点是公益性收费、对场地有规范要求、加装监控、铺防滑地砖等，因此受访的学员总体上对于老年教育社会学习点的满意度较高。但受访的老年学员表示，企业、社会组织在提供老年教育服务的过程中，仍有许多问题需进一步改善，比如优秀的师资不稳定、流动性较高、提供服务过程中一些细节需进一步改善。
调研发现，对于老年人来说，老年教育机构是不是政府办的并不是他们考虑的首要因素，老年学员最看重的是三个方面:一是有他们想学的课程;二是收费低;三是离家近。总体而言，能不能提供优质、便捷的老年教育服务是政府和老年人均关注的重点所在。
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四、老年教育购买服务政策执行评价与对策建议
老年教育购买服务在上海等国内一些省市已有许多实践探索，也积累了一些经验可供参照。但总体而言，目前老年教育购买服务政策呈现以下几个特点:第一，购买服务这一政策工具随着我国政府购买服务相关政策的逐步完善，正在教育现代化建设中发挥越来越重要的政策工具作用。伴随老龄化社会的到来，老年人多样化学习需求旺盛，老年教育购买服务在“十四五”乃至更长的一段时间内，将成为重要的政策工具，用来更好地满足老年人的学习需求;第二，目前老年教育购买服务仍处于初步探索阶段，表现在目前承接主体的数量有限、专业能力有待进一步提高，提供老年教育服务的内容、方式等均有待在实践中进一步发展。因此，对老年教育购买服务政策的进一步完善和发展提出以下对策建议:
(一)逐步构建以政府为主导，企业、社会组织等多主体参与的老年教育治理体系
老年教育购买服务的推广与普及，在实践中需要相关政策制度的保驾护航，在理论上则涉及几个基本的问题，对这些基本问题的理解与认识直接关系、影响到实践中老年教育购买服务是否可以进一步推广与普及。这些基本的理论问题涉及:老年教育服务的性质是公共教育服务、准公共教育服务还是私人教育服务?在老年教育服务提供领域内，政府、市场、公民社会等治理主体各自的功能与定位是怎样的?“老年教育具有公益性，体现为消费上一定的非排他性和有限的非竞争性，以及供给上全社会的共同参与性和义务性；笔者认为，老年教育服务在性质上属于准公共教育服务产品，承担老年教育服务的供给是政府的基本公共职能之一，但政府可以通过多种方式来向社会供给老年教育服务，基本的、普惠的老年教育服务由公办老年教育机构提供，而个性化的、差异性的老年教育服务则可通过市场来提供。在提供老年教育服务的过程中，逐步构建以政府为主导，企业、社会组织、公民个人等多主体参与的老年教育治理体系。
(二)制订企业、社会组织参与老年教育服务提供的鼓励和扶持政策
增加老年教育服务供给的数量和质量，丰富老年人的生活，提高老年人的幸福感、获得感和安全感，不仅仅是教育部门的责任，也是全社会的责任。因此，要加大宣传力度，让更多的企事业单位、社会组织意识到为老年人提供丰富多彩的教育服务是应承担的社会责任。其次，老年教育购买服务政策进一步推广的前提条件是市场上有一定数量和质量的“生产者”，如此才能在老年教育购买服务过程中形成良性竞争，在市场中筛选出“质优价廉”的“生产者”，因此要通过政策设计培育具有承接老年教育服务供给专业能力的社会组织。再次，需制订引导、鼓励和激励企业、社会组织参与老年教育服务的政策制度，比如，企业免费或以公益的形式提供老年教育服务，相关部门可为企业提供参加社会公益的证明，提供老年教育服务经评估达到一定的优秀等级或数量额度，允许企业向相关部门申请减税等;对于一些提供老年教育服务的社会组织可以通过低价向其租赁校舍或活动场地、给予一定补贴等多种方式给予专项扶持与培育等。
(三)加强对老年教育的相关理论研究，制订和完善参与老年教育服务提供的基本要求
老年人在身体机能、身心健康、学习内容、学习方式等方面具有一定的独特性，企业和社会组织有好的课程资源和活动资源，也需要经过一定的“转化”才能让好的课程资源科学有效地服务于老年人的学习需求。因此，在老年教育购买服务的前端，要制订和完善关于提供老年教育服务的基本要求，比如对课程资源的遴选、对师资的基本要求、对场地的配备与规范要求等。无论是对民办培训机构还是对市场中的企业组织，在老年教育购买服务之前，购买主体应对承接主体及师资队伍进行基本的培训。
（四)在实践中试点探索、逐步完善政府老年教育购买服务的具体政策制度
“就理想状态而言，政府工具的成功应用，必然体现为工具理性、价值理性与制度理性相互融入与贯通，实现和谐统一。购买服务作为提供老年教育服务的一项政策工具，政策执行的理想状态应是政策工具使用的适切性、政策目标价值导向的公平性与完善的政策制度保障的和谐统一。因此，在老年教育购买服务的过程中，要试点探索、逐步完善老年教育政府购买服务的具体政策制度，具体包括老年教育购买服务的成本核算方式、招投标方式、绩效评估机制、过程管理机制等。
